viernes, 24 de julio de 2009

Clasificación de los Actos Administrativos

Introducción

Con el presente ensayo se pretende dar cuenta acerca de las distintas clases de actos administrativos existentes y sobre la figura jurídica de la excepción de inconstitucionalidad en el campo del derecho administrativo. Para estos efectos, se propone un barrido detallado a lo largo de la doctrina jurídica administrativa con el fin de identificar las clases de actos administrativos y resaltar entre ellos sus principales diferencias. Asimismo, se realizará un análisis jurisprudencial y doctrinario respecto de la institución jurídica de la excepción de inconstitucionalidad, de suerte que se facilite la comprensión de la misma.

Clasificación de los Actos Administrativos

En lo que respecta a las clases de actos administrativos cabe realizar una breve diferenciación conceptual con las clases de actuaciones de la administración. Las actuaciones de la administración u operaciones administrativas comprenden no sólo actos administrativos, sino también hechos y omisiones con trascendencia jurídica, por ello la clasificación de las actuaciones administrativas es mucho más genérica que la de los actos administrativos. La generalidad de los autores catalogan los actos administrativos de acuerdo a la naturaleza procesal o formal del acto (órganos y procedimientos presentes en su formación); y conforme a la materia o carácter sustancial (contenido) que ellos entrañen. No obstante, se puede afirmar que existen tantos criterios clasificatorios de acto administrativo como autores que abordan el tema. Este ensayo adoptará la clasificación tradicional y comúnmente acogida en la doctrina administrativa. Así las cosas, los actos administrativos se clasifican en:

1. Criterio Sustancial

1.1 Actos administrativos que crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas: de este criterio se desprenden distintas subclasificaciones conforme al tipo de situaciones jurídicas que el acto produzca.
1.1.1 Actos administrativos que operan sobre una cualidad jurídica: hacen referencia a aquellos actos que crean, modifican o extinguen un estatus jurídico; o aquellos que tienen en cuenta las cualidades jurídicas de una persona, cosa, actividad o hecho, para mutarlas.
1.1.2 Actos administrativos que operan en el campo de los derechos y deberes: son aquellos que aumentan o limitan las facultades, los poderes, los derechos y en general la esfera jurídica de los particulares. Igualmente, son aquellos en virtud de los cuales la administración atribuyen a otros entes o particulares potestades o derechos propios. Asimismo, los actos que conceden permisos o licencias y los actos que disminuyen o sancionan derechos de los administrados.
1.1.2.1 Admisiones: califican la admisión de un particular en una institución administrativa o lo hacen partícipe en de ventajas administrativas.
1.1.2.2 Concesiones: actos que confieren nuevos poderes y derechos a particulares, con los cuales se ve extendido su ámbito jurídico.
1.1.2.3 Autorizaciones: éstas no confieren nuevos derecho o poderes, sino que se ocupan de hacer posible el ejercicio de los mismos, que se encuentran previamente en manos de particulares o de la administración.
1.1.2.4 Renuncias: en casos excepcionales y previa aquiescencia legal, la administración puede en materias de tributos y penas pecuniarias mediante una exoneración, dispensa o renuncia, liberar a un particular de una obligación.
1.1.3 Actos administrativos que operan sobre otros actos administrativos: usualmente son aquellos que la administración expide en función de autotutela gubernativa o de controles jerárquicos, con el fin de reformar, suspender o revocar un acto administrativo.
1.1.4 Actos de organización de la administración pública: hacen alusión a expresiones de juicios, opiniones y a la forma como se estructura la actividad administrativa, como se relacionan los funcionarios entre sí y como ejercen sus funciones. Certificados, registros, testimonios, inscripciones, notificaciones, publicaciones, órdenes y en general oficios que sean determinantes en situaciones jurídicas subjetivas.

1.2 Actos administrativos sancionatorios, de control, de seguridad y de servicio público: este discernimiento evalúa la función que se concretiza en el acto, que siempre se caracterizará por intervenir, regular, inspeccionar y limitar la esfera jurídica de las personas.
1.2.1 Actos administrativos sancionatorios: aquellos que dictaminan penas aplicables por vía gubernativa, en los casos en que se ven violentadas las normas referentes al ejercicio de la función pública o gestión fiscal. Se imponen por la inobservancia de deberes de ciertos sujetos respecto a la administración. Se materializan con la privación de derechos o con la resolución de la relación administración-servidor.
1.2.2 Actos administrativos de control: se refieren a declaraciones o corroboraciones de hechos o relaciones jurídicas.
1.2.3 Actos administrativos de servicios públicos: en la actualidad esta clasificación ha perdido toda vigencia, pues se concebía para diferenciar los actos provenientes del Estado que sus controversias debían ser decididas en la jurisdicción administrativa o privada.

1.3 Actos administrativos de poder y de gestión: los actos de poder son aquellos que la administración ejecuta respaldada de prerrogativas públicas, así impone unilateralmente obligaciones a cargo de particulares. Los actos de gestión son aquellos que se realizan en conjunción con los particulares para gestionar actividades que no dependen del ejercicio público como tal. Esta clasificación es obsoleta, pues hacía referencia al régimen de derecho público en los casos de actos de poder y al régimen de derecho privado en los casos de actos de gestión. Hoy día todas las actuaciones administrativas del estado son resueltas en la jurisdicción contenciosa administrativa.

1.4 Actos administrativos preparatorios, definitivos, complementarios y de ejecución (en lo que atañe a la materia de decisión de cada uno de ellos):
1.4.1 Actos preparatorios: se expiden como parte de un procedimiento, para hacer posible un acto principal posterior. Ejemplos de estos son los actos de mero trámite.
1.4.2 Actos definitivos: constituyen la esencia de la voluntad administrativa, ponen fin a una actuación de la administración. Son los que concretizan el efecto jurídico propuesto.
1.4.3 Actos complementarios: aquellos requeridos para completar la eficacia del acto principal pero sin que se confundan con éste.
1.4.4 Actos de ejecución: expedidos para dar pleno cumplimiento a un acto principal anterior.

1.5 Actos administrativos de carácter general y actos de contenido particular: sobre lo que recae la decisión, los primeros son aquellos que se llevan a cabo en desarrollo de una competencia administrativa, que se ejerce de manera abstracta e impersonal o refiriéndose a un número indeterminado de sujetos. No involucra derechos subjetivos, ni resuelve peticiones específicas. Los segundos se ocupan de una situación jurídica individual, creando, modificando o extinguiendo un derecho subjetivo y atendiendo una petición particular.

1.6 Actos administrativos reglados y discrecionales: en los primeros la ley determina todas las condiciones del ejercicio de la potestad administrativa, de suerte que estructura una serie de supuestos legales completos y la correspondiente potestad aplicable al mismo. Así, el mandato normativo define todos los términos, consecuencias y demás factores que intervienen en la formación y ejecución del acto administrativo. En los actos discrecionales, si bien la ley regula algunas condiciones y requerimientos exigibles a la potestad de proferir actos administrativos, deja un amplio margen de maniobra o se remite a la estimación subjetiva de la administración, el resto de condiciones y requerimientos.

1.7 De acuerdo al ámbito espacial en el que producen efectos, serán de carácter nacional o local: para determinar esto se debe acudir al acto normativo en virtud del cual se crea la entidad que profiere el acto y a partir de ello desestimar el ámbito espacial que el mismo margen normativo excluye y el margen que permite.

2. Criterio Formal

2.1 Según provengan de un solo órgano administrativo o de dos o más órganos, serán simples o complejos: Los primeros son todos aquellos que se concretan en la manifestación de voluntad de un solo sujeto y de un solo órgano del mismo, sin importar que dicho órgano sea individual o colectivo. Los segundos son el resultado del concurso de la voluntad de varios órganos o sujetos de la administración pública.

2.2 Según los sujetos que intervengan en la expedición del acto, serán unilaterales o contractuales: los actos unilaterales (simples o complejos) son aquellos que desenvuelven sus efectos en forma autónoma e independiente, sin que sea necesaria la participación de actos de voluntad de otros sujetos con distinta intención. Los actos administrativos bilaterales o contractuales son aquellos que resultan del concurso de un acto de voluntad de la administración (simple o complejo), con el de otro sujeto que tiene distinto fin.

2.3 Según la forma como se manifiestan los actos administrativos:
2.3.1: Actos expresos: son aquellos que entrañan clara e inequívocamente la voluntad de la administración mediante una acción positiva, en ellos se aprecia explícitamente el contenido del acto.
2.3.2 Actos tácitos: son aquellos por medio de los cuales no se expresa formalmente la voluntad de la administración, pero ésta se infiere del contexto de las expresiones utilizadas por aquella con base a una norma legal.
2.3.3 Actos presuntos: son aquellos en los que la ley presume la voluntad de la administración como productora de efectos positivos o negativos, al cumplirse determinados requisitos asociados al transcurso de un tiempo.
2.3.4 Actos escritos: son aquellos en los que para su expedición la ley exige la formalidad de la escritura.
2.3.5 Actos verbales: son aquellos en los que la ley no exige formalidad de escritura para su expedición.
2.3.6 Actos por signos, señales o convenciones: clasificación de origen doctrinario, así, un semáforo, una señal de tránsito o un letrero de peligro constituirían tipologías de este acto.
2.3.7 Actos motivados: son aquellos en los que se exige la exposición de razones que mueven a la administración a desarrollar la decisión que el acto contiene.
2.3.8 Actos condición: son aquellos en virtud de los cuales un individuo queda sustraído al régimen jurídica impersonal de la prohibición de actuar y queda ubicado bajo el espectro jurídico impersonal de la libertad de actuar.
2.3.9 Actos externos: son aquellos que proyectan sus efectos fuera del ente público, es decir, sobre otros sujetos de derecho.
2.3.10 Actos internos: son los que únicamente tienen trascendencia interna, dentro de la persona pública a que pertenece el órgano que lo dictó.

2.4 Según estén o no excluidos del control jurisdiccional: esta clasificación obedece a la factibilidad de predicar o no sobre un acto administrativo la revisión jurisdiccional correspondiente. Así los actos de trámite o preparatorios que no decidan o recaigan con considerable trascendencia sobre una relación jurídica no serán susceptibles de predicárseles un control jurisdiccional. Por el contrario, los actos definitivos en su generalidad están prestos a dicho control.

2.5 Según el órgano que expide el acto: el proceso de formación del acto administrativo (expreso) consta de distintas etapas reflexivas; certificación y valoración de presupuestos, determinación de la voluntad y su posterior declaración. Previa esta aclaración conceptual habrá tantos tipos de actos desde este criterio, como órganos o entidades públicas existan. Se hace especial énfasis en los actos administrativos que expide el congreso y la rama judicial por lo inusual y contradictorio que parezca.


Excepción de ilegalidad e Inconstitucionalidad

Según el autor Gilberto Augusto Blanco Zúñiga, por ser la constitución nacional el texto escrito donde aparecen los principios rectores del estado y por estar en la cúspide de la pirámide jurídica, se introdujo la necesidad de realizarles a las normas infraconstitucionales un control de constitucionalidad; control que se ha ejercido principalmente de dos maneras: por vía de acción y por vía de excepción; en el primer caso se hace un verdadero juicio de constitucionalidad, iniciado por cualquier ciudadano, ante un tribunal de justicia y en el segundo caso, al protegerse la constitución por vía de excepción se trata simplemente de la defensa que hace el funcionario al no aplicar una ley en un proceso dado por contrariar la constitución.
El autor expresa que la diferencia esencial entre el control por vía de acción y el de excepción, es que en el primero se autoriza a la corte para declarar la inexequibilidad, y en el segundo faculta a los funcionarios para declarar la inaplicabilidad de la ley.
Dentro del fundamento normativo del control constitucional por vía de excepción encontramos el artículo 5 de la ley 57 de 1887 que versa: “cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquella”; el artículo 9 de la ley 153 de 1887 “la constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a la constitución que sea claramente contraria a su letra y espíritu, se desechará como insubsistente”; el articulo 4 de la constitución política de 1991 “la constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicaran las disposiciones constitucionales”; además también sirven de fundamento normativo los artículos 6, 192, 198, 241, 305 y 315. En general, la unidad del sistema jurídico, y su coherencia y armonía, dependen de la característica de ordenamiento de tipo jerárquico de que se reviste. La jerarquía de las normas hace que aquellas de rango superior, con la Carta Fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez de las que les siguen en dicha escala jerárquica. Las de inferior categoría, deben resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más particular. De esta condición jerárquica del sistema jurídico se desprende entonces la necesidad de inaplicar aquellas disposiciones que por ser contrarias a aquellas otras de las cuales derivan su validez, dan lugar a la ruptura de la armonía normativa. Así, aunque la Constitución no contemple expresamente la llamada excepción de ilegalidad, resulta obvio que las disposiciones superiores que consagran rangos y jerarquías normativas deben ser implementadas mediante mecanismos que las hagan efectivas, y que, en ese sentido, la posibilidad de inaplicar las normas de inferior rango que resulten contradictorias a aquellas otras a las cuales por disposición constitucional deben subordinarse, es decir, la excepción de legalidad, resulta acorde con la Constitución.
Según el autor Jorge Ayala Caldas “paralelamente a la llamada excepción de inconstitucionalidad, alguna doctrina ha aceptado la existencia de una excepción de ilegalidad; según ella si se aplica, no es ejecutable el acto administrativo que se considere violatorio de la ley”.
Dentro de la concepción del nombrado Vedel, la excepción de ilegalidad consiste en que, con ocasión de un proceso que concierne a llevar a cabo la aplicación de un acto administrativo, el interesado invoca la ilegalidad y, por tanto la inaplicabilidad de un acto administrativo; esta no aplicación del acto administrativo ilegal se busca para un caso determinado, pero este acto ilegal no deja de existir.
En el mismo sentido, Sostiene Gilberto Blanco, que el fundamento ontológico y jurídico que inspira la excepción de ilegalidad es el mismo que inspira la excepción de inconstitucionalidad, que es el debido respeto por la unidad del ordenamiento jurídico, normas armónicas y coherentes que forman entre sí un sistema unitario.
Por su parte, Vidal Perdomo considera inaceptable la excepción de ilegalidad, por varias razones: en primer lugar porque la acción de nulidad no prescribe y tiene suspensión provisional, por lo que en cualquier momento puede buscarse una definición judicial sobre la legalidad de un acto. En segundo lugar, porque deja al criterio o capricho de los particulares o de los mismos gobernantes la ejecución de las normas administrativas y en tercer lugar, porque al establecer tribunales de lo contencioso administrativo encargados del control legal de la administración, la constitución y la ley han querido confiar exclusivamente a ellos el pronunciamiento sobre la legitimidad jurídica de sus actos.
García Herreros, opina que la necesidad de salvar una aparente contradicción entre dos principios, los dos importantes en el derecho administrativo: la presunción de legalidad del acto administrativo y su subordinación a la constitución y la ley, ha conducido a la doctrina a elaborar la teoría de la “vía de excepción”, que aceptada, conduce a que la propia administración deseche el cumplimiento de los actos administrativos, si los estima violatorios de una norma superior de derecho.
No existe duda en cuanto a la capacidad del juez para declarar la invalidez de las decisiones administrativas cuando contradicen la constitución o la ley, la que existe, se refiere a la capacidad de la propia administración para hacerlo frente a los actos en firme, es decir, para excepcionar su legalidad.
La vía de excepción supone dos posibilidades: la excepción de ilegalidad y la excepción de inconstitucionalidad.
CARACTERISTICAS DE LA VÍA DE EXCEPCIÓN (Según Libardo Rodríguez Rodríguez)
• No tiene un procedimiento especial
• Se puede presentar dentro de un proceso jurisdiccional o administrativo
• Puede darse de oficio o a solicitud de parte
• Solo produce efectos relativos
• Puede aplicarse en cualquier tiempo.

Conclusión

El desarrollo del presente trabajo nos llevo a concluir en lo que respecta a los tipos de actos administrativos, que no obstante de la diversidad de criterios que existen para clasificarlos, ésta resulta pertinente en cuanto facilita la comprensión global del acto administrativo. Además nos permite diferenciar el tratamiento jurisdiccional que se debe presentar para cada manifestación de voluntad por parte de la administración tendiente a producir efectos jurídicos. En lo que atañe a las figuras de la excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad, se destaca la importancia de éstas en tanto salvaguardan la unidad del sistema jurídico colombiano, evitando para casos particulares que se vulneren mediante actos administrativos principios normativos de mayor jerarquía, como los establecidos en la constitución y la ley. La principal consecuencia del derecho administrativo, entendido como sistema jurídico, frente a su objeto, esto es, ante la administración publica es la de hacer de esta un fenómeno ligado a lo jurídico, con los fijamientos necesarios ante la ley y la constitución. el tema central de la administración publica y quienes cooperan para la misma, en su margen de actuación, deben ajustar sus preceptos a todos aquellos requerimientos que la ley contenciosa haga sobre el particular. El acto administrativo se convierte en un elemento criticado y esbozado en su legalidad y constitucionalidad por el intrínseco principio de la legalidad o legitimidad, como quiera que se defraudaría ante cualquier actuación de este tipo el principio de la legítima confianza de los particulares hacia sus dignatarios.

Bibliografía

AYALA CALDAS, Jorge Enrique. Elementos de derecho administrativo general. Bogotá, Doctrina y Ley , 1999.
GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo. Medellín, Jurídica Diké , 2001.
MARIENHOFF, Miguel. Tratado de derecho administrativo. Buenos Aires, Abeledo - Perrot , 1965.
PENAGOS, Gustavo. El acto administrativo. Santafé de Bogotá, Librería del Profesional , 1987.
RODRÍGUEZ, Libardo. Derecho administrativo general y colombiano. Bogotá, Temis , 2005.
SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. Teoría General del acto administrativo. Medellín, Jurídica Diké , 1995.
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta. Sentencia del 5 de febrero de 1999, radicado: AL-017.
Corte Constitucional. Sala Plena. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Sentencia C-037 del 26 de enero de 2000. Expediente D-2441.















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